미국이 한미FTA  5차 협상 시 주파수 경매제도를 요구한 것으로 드러났다.
 
언론연대가 최재천 의원실의 자료와 이를 근거로 보도된 언론기사내용을 분석한 바에 따르면,  미국은 한미FTA 제5차 협상시 통신서비스분야의 주파수 할당시 미국식 경매를 비롯한 시장기반방식을 활용토록 하자는 문안을 제시했다.

그러나 우리측이 주파수 할당방식은 당사국의 시장 경쟁상황 및 주파수 이용현황을 종합적으로 고려하여 판단할 사안이므로 특정방식을 수용하기 곤란하다는 입장을 표명하자, 미측은 "주파수의 효율적이고 유연한 사용 및 사업자간 경쟁을 촉진하는 방식으로 할당하도록 노력한다"는 수정문안을 제안해 우리측의 추가검토 발언을 얻어낸 것으로 밝혀졌다.

1. 배경

‘07년 1월 25일 FTA 5차협상 이후 이전협상에서 미국이 주파수 경매제도를 요구했다는 점이 국회 한미자유무역협정(FTA)체결대책특별위원회 최재천의원실을 경유하여 취재됨.

2. 주요경과

"양측은 비정부(민간) 통신서비스 분야에서, 경제적으로 효율적이고 탄력적인 무선통신사업자의 혁신적인(새로운) 주파수대역 사용을 장려(또는 강화, 심화)하는 방식으로 배분 또는 할당하기 위해 노력할 것이다. 또한 통신서비스 제공 사업자간 경쟁에 있어서도 같은 노력을 기울인다." (Each party shall endeavor to allocate & assign the spectrum for non-government telecommunication services in a manner that encourage economically efficient & flexible use of the spectrum innovation in wireless telecommunication service and competition among suppliers of telecommunication service)

-협상 초기 미국이 주장하던 '시장에 근거한'(Market Based)이라는 어구가 빠졌기 때문에, 주파수 경매제 이야기는 더이상 신경쓸 필요가 없다는 게 한국측 협상단의 분석

-이에 대해 정통부는 '경제적으로 효율적이고 탄력적인 주파수대역 사용'은 불가하며 '혁신적인(새로운) 주파수 대역'에 대해서도 수용불가는 아니지만 거부의사를 확실히 했다고 함

-다만 통신사업자간 경쟁을 장려(또는 강화, 심화)한다는 내용은 받아들일 수 있다고 밝혔다고 함

3. 주파수 및 지정방식에 대한 이해

가. 주파수에 대해 몸 풀기

주파수는 방송, 통신, 공공목적, 해상선박 및 항공 등의 무선통신 등에 이용하기 위해 한 국가가 보유한 전파의 총량에 해당하는 공공자원임. 공공건물, 단독주택, 공동주택, 빌딩, 공원 등을 건축에 사용될 수 있는 한 국가의 영토(부동산) 총량과도 유사한 개념임. 즉, 땅이 있어야 건물을 지을 수 있듯 주파수가 있어야 방송, 통신 등이 가능함.

굳이 비교하자면 주파수란 자원위에 건물의 용도와 같이 방송이건 통신이란 건물이 지어지게 되고 그 건물내에 지상파방송, 위성방송, 지상파∙위성 DMB, IMT2000, 무선인터넷, 4G이딴식의 상점이 임대되는것임. 예를 들어 DMB라는 상점을 커피숍과 비교한다고 가정할 때 결국 커피숍이라는 공간이 제공하는 편의성은 방송서비스로 비교할 수 있으며, 커피 그 자체는 DMB 단말기라는 상품으로 비견될 수 있음.

나. 주파수에도 강남, 강북, 지방이 있다?

토지와 비슷하게 주파수에도 그 특성에 따라 용도가 결정되게 되며, 강남, 강북, 지방처럼 각 주파수 이용에 대한 선호도가 다름. 아래 그림에서 보는 바와 같이 각 구분은 토지 이용계획과 유사하게 각기 용도가 지정되어 있으며, FTA에서 언급된 통신서비스 분야의 주파수 할당이라 함은 강남 땅과 같이 선호도가 높은 UHF대역을 주목하고 있는것으로 보임.

다. 주파수의 상업화와 우려

국제적으로20세기초 무선주파수가 이용되기 시작하면서 초기 군사용, 해상안전용을 목적으로 사용되던 것이 1920년대 라디오방송에 이용되다가 1930년이후 TV방송에 무선주파수가 활용되기 시작됨. 1949년 이후 상업TV방송사의 출현으로 주파수는 처음 상업용도로 활용되기 시작한 후 20세기말 이동통신에 이용되면서부터 주파수의 공공적 활용이 급속도로 상업화 됨.

국내에서도 대기업들이 주파수를 기반한 이동통신사업으로 천문학적인 수익을 올리기 시작한 후 기술발전, 시장자유화 및 서비스경쟁이란 취지로 무선주파수에 대한 수요가 급속도로 증가중임.

-주파수의 상업화와 개방에 대한 주요한 4가지 우려

첫 번째, 주파수를 효율적으로 사용한다는 점에서 다양한 통신 서비스를 하고자 하는 기업에 임차하는 것이 필요하나 주파수의 제한성으로 인해 진입장벽이 높고 먼저 선점한 기업만이 엄청난 매출과 이익을 점하고 있다는 점임.

두 번째, 개방이란 측면에서는 주파수를 이용하는 무선통신산업의 파급이 단지 통신서비스에 그치지 않고 현 한국의 국가경쟁력을 견인하고 있는 단말 산업에까지 크게 영향을 미치고 있기 때문임.

세 번째, 한국, 일본 등이 단위면적 당 인구밀집도, 인프라 수준, 통신서비스 이용행태 등을 감안할 때 통신서비스 성장 및 시장가치적 측면에서 매력이 높기 때문에 개방수요가 높을 수 있음.

네 번째, 통신서비스는 방송주파수와는 별도로 통신주파수를 이용하도록 되어있으나, 지상파방송의 디지털전환 이후 반납주파수, 방송통신융합현상으로 인한 주파수 이용의 구분모호 등은 향후 주파수 선점시 서비스 자체 또한 방송영역으로의 전이를 유발할 개연성이 높음.

라. 주파수 지정방식

지정방식은 크게 행정기반방식과 시장기반방식으로 구분할 수 있음.
행정기반방식으로는 FCFS방식(First come, first serve), 비교선택방식 (comparative selection), 로터리방식, 시장기반방식으로는 경매(auction) 및 거래(trade)방식으로 구별되나 일반적으로 비교선택방식(일명 beauty test)과 경매방식이 각각 대표적임.

- 비교선택방식
주파수면허 획득에 가장 부합하기 위한 기준을 마련하고 이에 따른 심사절차에 따라 사업자를 선택하는 방식. 이 방식의 주요이슈는 기준의 정확성과 투명성이나, 대부분의 국가에서 행정당국의 이해관계등과 얼킨 뒷거래 또는 정치적인 요인에 의해 결정되는 문제점들이 지적되고 있음.

미국의 경우도 기존에 방송 등의 면허부여에 공청회 등을 통해 방송면허 등을 부여했으나 비교공청에 따른 시간소요 및 선정과정에 집행되는 비용의 문제로 인해 1994년이후 경매방식으로 전환됨.

한국, 일본, 프랑스의 2001/2년 디지털상업 멀티플렉스 방송면허, 스웨덴 지역라디오면허 등의 주파수 지정방식이 이에 해당됨.

- 경매방식
시장기반지정방식에는 경매(auction)과 거래(trading)으로 구분된다. 경매는 사업자가 규제기관으로부터 초기 주파수를 할당되는 과정인데 반해, 거래란 면허소유자가 주파수를 할당받은 이후에 면허소유자간에 발생되는 지정방식임.

경매는 사전요건(기술 또는 재정상태 등)을 만족한 입찰자 중 최대 입찰가를 제안하는 입찰자에게 면허를 부여하는 방식으로 지난 10년간 해외의 일부에서 주파수를 지정하는 방식으로 이용되고 있음.

주요경매설계방식으로는
- 봉인된 입찰가의 초기제안가로 지정: 덴마크 3G 모바일 경매, 스웨덴 주파수면허, 영국 전국주파수면허
- 봉인된 입찰가의 2차제안가로 지정 : 뉴질랜드 UHF TV, 이동전화, 음악방송 등
- 동시 다중 제안가 제시방식(새벽시장 청과물 경매 같은) : 1994년 미국 PCS 경매
- 공개경매 : 나이지리아 GSM 이동통신 경매

경매방식은 방송면허에 있어서는 주로 채택되지 않음. 경제적 효과이익이 방송정책의 목적을 달성하는데 주요한 점으로 고려되지 않기 때문임. 그러나 방송에 대한 예외사례가 있는데 뉴질랜드의 상업방송, 영국의 경우, 1991년 상업라디오방송면허, 1992년 상업TV(Ch.3), 1995년 상업TV(Ch.5)의 사례가 있음. 호주와 미국의 경우, 위성방송서비스 면허에 경매방식을 이용했으며 최근 FCC는 방송의 디지털전환 이후 반납되는 주파수를 이동통신, 방송용으로 경매함.

경매방식을 통한 주파수지정방식에서 그간 지적된 문제점

1) 경매방식은 높은 선불금(upfront fee)가 효과적인 경쟁에 장벽이 됨
2) 기존사업자 또는 대자본 운영자가 자본 동원력으로 인해 두드러진 유리함을 가짐
3) 사업자가 주파수 경매에 사용된 과도한 비용집행으로 인해 네트워크 투자비용부족 및 초기서비스의 지연
4) 경매방식에 인한 결과로 기업간 합병촉진
5) 사업자의 경매비용 회수모색으로 인해 수용자의 높은 이용비용 지불
“Study on Spectrum Management in the field of Broadcasting”, IDATE final report, B.7.3.2.

국내 주파수 경매제도 도입에 대해서는 FTA와 관련된 입찰자 개방 문제와 국내사업자만을 대상으로 한 경매제도 도입여부로 구분하여 살펴 볼 수 있으며 해당 문제점들은 위에서 언급한 내용과 동일함.

전자의 경우, 해외기업들의 자본력 동원정도에 따라 국내 기업이 1), 2)에서 불리하게 작용될 수 있으며, 단말기산업까지 영향을 미칠가능성이 높음.
후자의 경우, 5), 4)에서 두드러진 영향을 끼쳐 정부의 경매에 따른 국고에는 기여하는바가 클 것이나 수용자의 서비스 비용상승이 높아질 수 있음.

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